左 停：中国社会保障学会社会救助分会副会长、中国农业大学人文与发展学院教授
张浩淼：中国社会保障学会社会救助分会副会长兼秘书长、四川大学公共管理学院教授
祝建华：中国社会保障学会社会救助分会副会长、浙江工业大学公共管理学院教授
李 静：中国社会保障学会社会救助分会理事、云南大学政府管理学院教授
国务院总理李强5日在政府工作报告中提出，“分层分类做好社会救助工作，兜住兜牢民生底线”，“实施常态化精准帮扶，发挥社会救助兜底保障作用”。
社会救助作为保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，如何进一步深化改革创新，不断提升工作水平，在兜住兜牢民生底线中发挥更大作用？全国两会期间，本报记者采访了中国社会保障学会社会救助分会的几位专家，围绕如何建立常态化帮扶政策体系、如何更好地发展服务类救助等方面提出思路和建议，努力推动社会救助更加公平可及、高效有力。
近年来，各地陆续开展了“服务类救助”等工作试点，取得一定成效。面对困难群众日益多元的个性化需求，如何进一步创新和丰富社会救助服务方式，更有针对性地满足群众需求？
祝建华：社会救助可以通过创新和丰富服务方式，满足困难群众差异性、多元化、个性化的需求，可以通过“以困助困”等方式，激发困难群众的内生动力和参与度，形成功能互补、综合帮扶与协同发展的格局，共同推动社会救助事业向更精准、更高效、更具温度的方向发展，在推动乡村全面振兴过程中发挥更大作用。
第一，进一步厘清服务类社会救助的定位与基本内容。服务类社会救助需要锚定“雪中送炭”的核心导向，填补传统物质救助难以触及的服务空白；需与现金、物质救助明确区分，聚焦核心领域与重点人群，用专业的方式在最关键的时刻送去最需要的服务。其内容涵盖多个维度，可将服务划分为基础性服务、专业性服务、应急性服务。三类服务相互衔接、层层递进，基础性服务筑牢生存底线，专业性服务助力发展赋能，应急性服务阻断风险，三者共同构建起综合救助格局，切实回应困难群众的全周期需求。
第二，建立健全服务需求评估体系。需求评估要遵循多维协同、衔接适配、基层可操作原则。方法上，要构建“基础经济数据+专项服务需求”的双轨评估框架，一方面瞄准困难群众的家庭收入、财产等核心指标，另一方面聚焦个性化需求，延伸至生活自理能力、照护需求等级、心理健康状况等多元指标。需求评估可依托“大数据+铁脚板”的融合模式，尤其要注重推进人工智能在服务类社会救助需求评估中的应用。
第三，科学规划服务类社会救助清单设置。服务清单要以困难群众的真实需求为出发点，筛选核心服务领域与重点人群，避免服务泛化或脱离实际。同时，要结合区域经济发展水平与财政承受能力，不盲目追求服务覆盖面，优先保障基础性、必需性的服务，再逐步拓展，确保服务供给在资金、人力等资源支撑下稳定运行。
第四，推进服务类社会救助与其他政策的衔接。建立跨部门资源协同机制，成立由民政部门牵头、多部门参与的协调机制，明确部门权责边界与协作流程，统筹服务类社会救助与养老服务、就业支持等政策衔接。通过推进服务类社会救助与其他政策、制度的统筹衔接，共同构建更加完善、高效的社会救助体系。
第五，完善服务类社会救助多元供给网络建设。政府发挥主导作用，负责制定政策标准、资金保障规则与监督管理体系等一系列政策制度，搭建基层服务支撑体系；市场发挥个性化服务供给者的作用；社会组织作为纽带可有效弥补政府与市场在服务供给中的缺口。最终形成政府主导、市场补充、社会参与的多元供给模式，推动构建起全方位、多层次的救助体系。
第六，强化线上线下平台的支撑能力。通过大数据和人工智能等技术打造兼具服务功能与决策支撑的数智化枢纽，实现服务需求精准识别、资源高效调配。同时，要搭建网格化与在地化的服务阵地，优化线下服务布局，弥补偏远地区服务覆盖不足的短板。可参考浙江省等地的做法，推进民生服务综合体建设，整合现有资源，构建实体服务阵地，培育专业化的分层服务供给队伍。
第七，建立资金保障长效机制。通过构建“财政兜底、社会协同、动态适配、监管有力”的资金保障长效机制，强化财政主导，鼓励社会补充、多元筹资，在服务类社会救助供给中按需定资，强化服务的绩效导向、全程监管以及动态调整。
第八，健全监管与评估体系。服务类社会救助应坚持过程监管与结果评估并重的原则，进行全流程、多维度的监管与评估。一方面由政府主导全流程监管，另一方面由社会力量开展全方位监督，同时健全过程与结果的双维度科学评估指标，推动评估结果与资源配置的协调联动。
近年来，各地民政部门围绕精准监测、及时发现、分档救助等方面工作进行了实践探索。您认为应重点从哪些方面进一步提升救助帮扶的精准性和时效性，使救助帮扶更有针对性和可持续性？
李静：精准性和时效性直接影响着救助帮扶的实际效果。首先，应完善“数智赋能+网格聚力”的动态监测体系，做到“底数清、情况明、实时核、动态调”。一方面，要推进数智赋能，实现高质量数据共享。建立跨部门信息比对机制，融合人工智能和大数据分析等前沿技术构建动态监测预警模型，应用集成学习评估方法预测返贫致贫风险，同时采用可视化工具等，构建覆盖城乡、部门协同的返贫致贫高风险人群动态监测网络，定期将医保、教育、残联等数据与低收入人口数据库进行交叉比对，确保第一时间发现高风险人群。另一方面，发挥网格优势，实现全方位数据核查。充分调动社区网格资源，组织动员社会力量，构建“乡镇（街道）—村（社区）—组（楼栋）—村（居）民”网络组织体系，延伸监测触角，实现从“被动申请”向“主动发现”“及时救助”转变。同时，建立并完善“机器识别+人工复核”的双轨模式，以多渠道、多方式形成动态更新的返贫致贫高风险人口数据库。
其次，明确“靶向问诊+分类施策”的精准干预原则。随着返贫致贫高风险人群的个体特质、群体特征、需求特性日益多样，亟须以“四分”方法实现分类更细致、干预更精准。一是分人群。返贫致贫高风险人群可进一步细分，需重点关注“一老一小”等弱势群体、有劳动能力且有帮扶潜力的群体、未参加失业保险的人员等特别困难群体，以精准分类开展精准施救。二是分节点。在常态化帮扶体系的基础上，加强对一些关键时间节点的关注，如元旦、春节、汛期等时段极易发生困难群体刚性支出增加的情况，要辅之以额外救助和帮扶。三是分情况。根据受助对象有无劳动能力、有无其他收入来源等具体情况，对返贫致贫高风险人群实际情况进行细致划分。四是分级别。根据对象的困难程度、资源禀赋等进行级别划分，依据不同风险级别进行差异化帮扶。
最后，打造“协同高效+快捷便民”的及时响应机制。一方面，将分散在各部门、机构和组织的资源汇集，构建全面、协调、统筹的救助格局。通过拓展救助主体的边界，为帮扶主体合作沟通提供交流、互动平台，实现上下级政府间“纵向协同”、同级政府内不同职能部门间“横向协同”及公共部门与社会力量间“内外协同”，以一套贯通救助对象主动发现、救助信息多维整合、救助需求精准识别、救助服务及时送达等“链式救助”机制，提升社会救助的响应速度与靶向性，推动救助帮扶由政府单向主导转向多元主体共同参与。另一方面，推进技术创新，简化服务流程，提高帮扶效率，提升救助温度。探索“固定对象定期评、家庭变化立即评、新进对象实时评、主动发现跟进评”等动态评估及响应机制，推广“掌上办”“指尖办”，让困难群众能够更加便捷地获得及时有效的帮扶。同时，不断完善“动态监测、需求评估、资源匹配、精准服务、监管有序”的服务类社会救助运行机制，实现“物质+服务”救助“尽享、快享、优享”，最大限度提升救助帮扶的精准性和时效性。
当前，社会救助工作正从“保生存”转向“促发展”。新形势下，社会救助如何更有力地“促发展”？
张浩淼：为了更有力地发挥社会救助“促发展”功能，应从以下几个方面着力。
第一，推动社会救助理念的转变。党的二十届四中全会指出，要坚持惠民生和促消费、投资于物与投资于人紧密结合。投资于人原则体现在社会救助方面，就是要使社会救助理念从以“保生存”为核心转为以“促发展”为核心。社会救助既要保障困难群体的最基本生活，也要帮助其积累人力资本和社会资本，进而获得发展，共享经济社会发展成果。为此，要改变以物质为主的单一救助方式，努力构建“物质+服务”的综合救助格局。
第二，要围绕乡村全面振兴的五大方面加强社会救助的“促发展”功能。一是在产业振兴中，要着力发挥就业救助的作用，支持农村困难群体灵活就业与兼业经营，通过培训、补贴等方式促进困难群体提升就业能力，以参与乡村旅游、农产品加工、电商直播等新业态。同时，大力推广乡村的以工代赈项目，既改善基础设施，又为困难群体提供本地和家门口的就业岗位。二是在人才振兴中，要重视发挥教育救助的作用。乡村全面振兴离不开人才的支撑，教育救助作为社会救助体系中能够促进发展的专项救助，是提升乡村人力资本、激发困难家庭内生动力的关键手段。要通过教育救助对农村低收入家庭的儿童和青少年实施从学前教育到高等教育的全学段资助，降低教育成本，筑牢防止返贫致贫防线。同时，要支持职业教育和技能培训，对农村低收入家庭适龄子女接受中高职教育提供补助，链接本地产业需求定向培养农业技术员、养老护理员、电商运营人员等实用人才。三是在生态振兴中，要强化基本生活救助与临时救助的作用，为生态脆弱地区和生态保护区的困难群众提供基本生活保障。对于搬迁安置的生态移民，在其就业和生计未稳定前，要通过临时救助给予帮扶，通过社会救助为乡村生态可持续发展提供制度支撑。四是在文化振兴中，要以社会救助促认同，通过打造社会救助共同体促进乡风文明建设。强化政府、社会组织和困难群体等各行为主体的责任感，鼓励互助式救助，强化邻里关系，形成互惠性社会网络，促进社区认同与乡风文明。五是在组织振兴中，要通过社会救助强化基层治理能力，凝聚社区信任，为乡村基层组织运行提供支持和内生动力。基层政府组织要通过主动发现与精准救助展现组织关怀，提供有温度的救助，增强村民的信任感和配合度，进而为基层治理赋能。同时，要支持发展农村社会组织，通过政府购买服务的方式鼓励其提供服务类救助，以改善困难群众生活质量。
第三，要推动社会救助机制创新，以确保“促发展”功能有效发挥。一是通过救助对象认定机制创新来拓展救助范围。在收入指标外，引入教育、健康、照护等多维指标，创新优化救助对象认定机制，对困难群体进行识别，并通过分层分类的方式给予救助帮扶。二是建立完善救助帮扶主体的协同机制。通过民政、人社、教育、医保、农业农村等相关部门的协同合作，以及政府部门和社会力量之间的合作，共同为困难群体提供能促进其发展的综合救助，实现物质救助和服务救助的同步推进。三是通过技术机制创新实现促发展。可对困难群体开展发展能力评估，借助数字技术手段实现自动预警、主动发现和救助资源的精准匹配，夯实发展型社会救助的技术支撑。
常态化帮扶政策体系是守牢不发生规模性返贫致贫底线的制度保障。那么，应重点从哪些方面健全完善常态化帮扶政策体系？
左停：常态化帮扶本质上是通过稳定的制度安排，将防范返贫致贫风险融入乡村振兴和现代化建设的整体进程之中。这一机制既不同于脱贫攻坚时期的集中攻坚模式，也区别于一般性的社会救助制度，而是强调在发展中防风险、在治理中促发展，是现行各种有效帮扶措施的优化集成。
首先，要科学设计和设置常态化帮扶机制和运行体系，将常态化监测帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施框架。常态化监测帮扶机制的有效运行，有赖于制度体系的系统整合与协同发力，必须坚持党的全面领导，将防止返贫致贫作为推进乡村全面振兴的基础性任务，纳入各级党委、政府重要议事日程和责任体系，形成权责清晰、运转顺畅的制度安排。保持帮扶资金总体稳定，是常态化机制可持续运行的重要保障，要通过完善财政投入机制和资金管理制度，确保帮扶资源在时间维度和空间维度上的稳定供给。要推动部门间信息共享和政策协同，提升整体帮扶治理效能。充分发挥乡、村两级在常态化监测中的基础性作用，通过日常走访、定期排查和信息比对，构建常态运行、快速响应的风险预警机制，实现对困难群众早发现、早干预、早帮扶。此外，还需健全帮扶对象的动态调整与有序退出机制，加强防止返贫致贫监测与社会救助对象识别的制度衔接，防止帮扶政策“福利化”，确保政策精准聚焦、资源有效配置。
其次，要加强常态化精准帮扶政策的优化创新，提升帮扶的精准性、时效性。要实现帮扶政策与产业发展、公共服务、基层治理等重点任务协同推进，防止政策碎片化和实施分散化。要系统推进帮扶资产项目的巩固、升级、盘活与调整，完善运营管理和收益分配机制，同时优化产业奖补政策，支持防止返贫对象参与乡村特色产业，增强其经营性增收能力与内生动力。要坚持开发式帮扶与兜底性保障相结合，通过制度化救助兜牢基本民生底线，体现发展性政策与保障性政策的有机统一。考虑到易返贫致贫群体抗风险能力较弱，要特别重视发挥基本生活保障等社会救助政策的兜底保障作用，发挥好临时救助的纾困解难作用。
最后，要继续坚持对欠发达地区和革命老区、少数民族地区、边疆地区等的倾斜支持。要通过建立重点帮扶县发展统计监测体系，对区域发展水平和短板弱项进行系统评估，通过分层分类施策，增强帮扶政策的针对性和有效性。同时，着力破解公共服务滞后困局，深化医疗、教育“组团式”帮扶和科技特派团制度，提升基本公共服务均等化水平。
